Gdyby deficyt budżetu państwa obliczony był rzetelnie, sięgnąłby prawie 277 mld zł (a nie 164,8, jak wskazuje projekt budżetu na 2024 r.). Podobną analizę wykonaliśmy w stosunku do ustawy budżetowej na 2023. Gdy zbliżamy się do końca tego roku, widzimy, że nasze prognozy były trafne.
Analizując projekt na 2024 r. wykorzystaliśmy ogólnodostępne dane Ministerstwa Finansów, m.in. zawarte w Strategii zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2024-2027 oraz w projekcie ustawy budżetowej na 2024 r. Dokonaliśmy reklasyfikacji danych MF, aby były zgodne z zapisami art. 219 Konstytucji i art. 109 Ustawy o finansach publicznych. Ponadto uaktualniliśmy prognozę makroekonomiczną i prognozę dochodów podatkowych. Wnioski niestety nie są pozytywne.
Kwoty życzeniowe vs kwoty realistyczne
Projekt ustawy budżetowej przyjęty przez rząd Mateusza Morawieckiego przewiduje, że dochody budżetu państwa wyniosą 684,5 mld zł, a wydatki 849,3 mld zł. Oznacza to deficyt wysokości 164,8 mld zł. Tymczasem analiza wykonana przez doświadczony zespół – w tym dwóch byłych ministrów finansów – wskazuje, że należałoby te kwoty skorygować w następujący sposób:
- dochody: 652,9 mld zł;
- wydatki: 929,7 mld zł;
- deficyt: 276,8 mld zł.
Skąd bierze się ta odmienna opinia? Przede wszystkim, za tymi danymi stoi makroekonomiczny scenariusz, który wydaje się nam dużo bardziej prawdopodobny niż ten będący podstawą konstruowania budżetu państwa na przyszły rok. Naszym zdaniem należy założyć w szczególności niższy wzrost gospodarczy w roku bieżącym (0%) i przyszłym (2%), co jest spójne z aktualnymi prognozami instytucji międzynarodowych dla Polski. Niższa niż zakładana przez Ministerstwo Finansów aktywność gospodarcza może przyczynić się co prawda do realizacji prognozy inflacji zakładanej w projekcie ustawy budżetowej, choć tu wskazać należy na kilka czynników ryzyka: losy cen paliw w najbliższych miesiącach, tarczy antyinflacyjnej (obniżony VAT na żywność) i w końcu ceny taryfowe nośników energii. Główne ryzyka dla prognozy makroekonomicznej to: większe spowolnienie w najbliższym otoczeniu gospodarczym Polski, eskalacja działań wojennych w Ukrainie, problemy ze sfinansowaniem rekordowo wysokich potrzeb pożyczkowych sektora finansów publicznych, gwałtowna i znacząca deprecjacja złotego, zahamowanie dezinflacji w Polsce na wyższym niż zakładany poziome i powrót do podwyżek stóp procentowych. Bilans ryzyk dla scenariusza makroekonomicznego, w szczególności będącego podstawą projektu ustawy budżetowej na 2023 r., ale także będącego podstawą tego opracowania, jest niestety jednoznacznie negatywny.
Jeśli chodzi o dochody państwa, to przede wszystkim przeszacowany jest punkt wyjścia na 2024 r., czyli dochody w roku bieżącym. Mniejsze niż planowano będą zwłaszcza wpływy z podatku VAT. W przypadku podatku CIT prognoza Ministerstwa Finansów też prawdopodobnie się nie zrealizuje. Szacujemy, że łącznie dochody podatkowe będą w roku bieżącym mniejsze (…) o 14,7 mld zł od zaktualizowanej prognozy resortu finansów, która była punktem startowym do ustawy budżetowej na 2024 r. A to oznacza, że planowane w projekcie ustawy budżetowej łączne dochody podatkowe budżetu państwa w przyszłym roku są przeszacowane na kwotę ok. 31,7 mld zł.
Niewidzialny deficyt
Kolejnym powodem wyraźnie zaburzającym prawdziwy obraz finansów publicznych w projekcie ustawy budżetowej jest fakt, że ponownie nie umieszczono w nim planu wydatków funduszy działających przy Banku Gospodarstwa Krajowego, przede wszystkim Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych i Funduszu Przeciwdziałania COVID-19. Te wydatki w dużej mierze są realizowane na kredyt, więc powiększają deficyt. To, że nie ma ich w ustawie budżetowej nie sprawia, że deficyt znika. To tylko zaciemnia obraz finansów państwa w oczach opinii publicznej.
Nie jest publicznie znany plan finansowy Funduszu COVID–19 na rok 2024 (podobnie jak nie były znane plany finansowe tego Funduszu za lata poprzednie). Nie są również znane publicznie plany finansowe pozostałych prowadzonych w BGK funduszy. Ale korzystając z dostępnych danych, np. opracowanej przez Ministerstwo Finansów „Strategii zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2024-2027” oszacowaliśmy, że może to być kwota około 78,9 mld zł.
Ale ten zabieg, czyli zaniżanie deficytu nie oszuka urzędników Komisji Europejskiej. KE wymaga raportowania pełnych danych o deficycie – również tym, który nie jest uwzględniony w ustawie budżetowej. Według metodologii europejskiej deficyt już w 2023 r. wyniesie 6% PKB, a w 2024 r. 5,1-5,4% PKB, czyli znacznie powyżej wartości referencyjnej 3%. Fakt przekroczenia przez Polskę dopuszczalnego deficytu był już prognozowany przez Komisję Europejską. Dlatego nie ma wątpliwości, że po 8 latach Polska znajdzie się ponownie w procedurze nadmiernego deficytu (EDP).
Co z tym zrobi nowy rząd?
Ze względu na procedurę EDP polityka budżetowa w kraju będzie prowadzona w dodatkowych rygorach. Dwa razy w roku nowy rząd będzie musiał raportować, jakie podejmuje działania w celu zredukowania deficytu i rozliczać się z efektów tych działań. W tej procedurze nie ma miejsca na rozluźnianie pasa. Można jedynie prowadzić dialog i uzgodnić wiarygodną, realistyczną i akceptowalną przez unijne procedury ścieżkę redukcji deficytu.
Ustępujący rząd Premiera Mateusza Morawieckiego zostawia następnej ekipie wyzwanie, z którym sam w czasie swoich rządów nie musiał się mierzyć. Prawdopodobnie nie jest to zamierzona złośliwość wymierzona w konkurentów politycznych. W podobny nierealistyczny sposób ten gabinet konstruował ustawy budżetowe, które sam realizował. Podobnie „podwójną księgowość” przedstawiał w przypudrowanej wersji na rynek krajowy, a pełne – wymagane przepisami – dane wysyłał do Komisji Europejskiej. Poza tym projekt trafił do Sejmu we wrześniu, kiedy jeszcze rozstrzygnięcie wyborcze nie było znane.
Nowy rząd stanie przed nie lada łamigłówką i wiele przed nim trudnych decyzji. Ale jedno jest pewne i domagają się tego zgodnie środowiska ekonomiczne i prawnicze. Trzeba skończyć z naganną, niekonstytucyjną praktyką wyprowadzania wydatków poza budżet.
Nie ma zgody na łamanie Konstytucji
Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej wymaga, aby to ustawa budżetowa była podstawowym planem finansowym państwa. Art. 219 Konstytucji jest w tym zakresie jednoznaczny i stanowi: „Sejm uchwala budżet państwa na rok budżetowy w formie ustawy budżetowej”. A precyzuje to Art. 109 Ustawy o finansach publicznych: „Ustawa budżetowa jest podstawą gospodarki finansowej państwa w danym roku budżetowym”. Tymczasem rząd Premiera Mateusza Morawieckiego na legendarną skalę stworzył de facto prywatny system funduszy, którym rząd mógł rozporządzać dowolnie i bez oglądania się na procedury. Najwyższy czas z tym skończyć.
Konstytucja jest w tym zakresie precyzyjna. Stwierdzenie „w formie ustawy budżetowej” zamyka wszelkie dywagacje. Wysyłanie rzekomo pełnych danych budżetowych do Eurostatu nie spełnia zapisu „w formie ustawy budżetowej”. Prezentowanie danych w biuletynach statystycznych na stronach internetowych resortu finansów czy GUS także nie spełnia zapisu „w formie ustawy budżetowej”.
W ostatnich latach w sposób rażący były łamane zasady, ramy i granice, które organy publicznie powinny uwzględniać podczas planowania, a potem uchwalania i realizowania budżetu. Znajdowało to odzwierciedlenie w opiniach NIK już w 2022 r.: „Zasadne jest przywrócenie budżetowi państwa odpowiedniej rangi związanej z jego szczególnym charakterem oraz centralną pozycją w systemie finansów publicznych” oraz „Efektywna kontrola społeczna i prawo opinii publicznej do wiedzy na temat państwowej kasy są zakłócone, kiedy rząd osłabia przejrzystość finansów publicznych. Przeprowadzona przez NIK analiza wykonania budżetu państwa wykazała, że w zeszłym roku rząd zastosował bezprecedensowe mechanizmy służące wypychaniu wydatków poza budżet.”. W analizie za 2022 r. Najwyższa Izba Kontroli negatywnie oceniła kierunki zmian w systemie finansów publicznych, w wyniku których gospodarka finansowa państwa prowadzona jest w znacznej części poza budżetem państwa. W związku z tym, Kolegium NIK nie wyraziło w tym roku pozytywnej opinii w przedmiocie absolutorium dla Rady Ministrów za rok 2022. Jest to pierwsza taka decyzja od 1994 r.!
Pierwszym krokiem nowego rządu musi zatem być przywrócenie konstytucyjnej rangi ustawie budżetowej. Musi ona zawierać kompletny plan finansowy rządu. Tego wymaga uczciwość wobec obywateli oraz praworządność, o którą społeczeństwo upomniało się tak stanowczo 15 października.
Autorami opracowania „Prawdziwy budżet 2024. Niezbędne zmiany zwiększające przejrzystość do projektu USTAWY BUDŻETOWEJ NA ROK 2024. Podstawowe wielkości” są dwaj byli ministrowie finansów: prof. Paweł Wojciechowski, obecnie szef Rady Programowej Instytutu Finansów Publicznych i dr Mateusz Szczurek, a także: dr Sławomir Dudek, główny ekonomista i prezes Instytutu Finansów Publicznych, wieloletni pracownik Ministerstwa Finansów, były Dyrektor Departamentu Polityki Makroekonomicznej w MF, Ludwik Kotecki, obecnie członek Rady Polityki Pieniężnej, wieloletni pracownik Ministerstwa Finansów, były wiceminister finansów, Hanna Majszczyk, wieloletnia pracowniczka Ministerstwa Finansów, była wiceminister finansów oraz Bogdan Klimaszewski, także wieloletni pracownik Ministerstwa Finansów, były wicedyrektor Departamentu Długu Publicznego w MF.
Opracowanie jest kontynuacją inicjatywy zapoczątkowanej w ubiegłym roku przez Sławomira Dudka, Ludwika Koteckiego i Hannę Majszczyk. Wtedy również analitycy wskazali wiele różnic pomiędzy ustawą budżetową na 2023 r. a prawdopodobnym realnym scenariuszem. Aktualne dane wskazują, że ich prognozy dotyczące tego roku się spełniają.
Projekt ustawy budżetowej na 2024 r. wpłynął do Sejmu 29 września br. 15 listopada kończy się jednak kadencja Parlamentu, co oznacza przerwanie prac nad projektem. Obowiązek ponownego wniesienia pod obrady i przyjęcia ustawy spoczywać już będzie na nowym Parlamencie, którego pierwsze posiedzenie zgodnie z zapowiedziami Prezydenta Andrzeja Dudy ma odbyć się 13 listopada. Ustawa musi być uchwalona w terminie 4 miesięcy od wniesienia projektu do Sejmu, do końca stycznia 2024 r.
Pełny raport dostępny jest na stronie Instytutu Finansów Publicznych.
