Zasady przejrzystości, gospodarności, zasadności, uczciwości – można ich wymieniać wiele i trudno znaleźć taką, której naruszenia nie odnotowano w raporcie „Rządy prawa, nie pieniądza: Jak polski rząd wykorzystuje środki publiczne i fundusze unijne do niszczenia praworządności”, ogłoszonym 10 października 2023. Zastrzeżenia dotyczą również funduszy Unii Europejskiej. Polskie organizacje i niezależni dziennikarze opracowali go we współpracy z Międzynarodową Federacją Praw Człowieka. Znalazły się w nim niestety smutne diagnozy i zalecenia natychmiastowej kuracji.
Mętna woda
Niepokój instytucji Unii Europejskiej budzi przede wszystkim nieprzejrzyste lub nieprawidłowe wykorzystywanie środków z programów UE oraz odwlekanie realizacji „kamieni milowych” w obszarze praworządności. Autorzy raportu zwracają też jednak uwagę na stopniową likwidację standardów gospodarowania krajowymi finansami publicznych, objawiającą się m.in. wykorzystywaniem środków publicznych na działania bezpośrednio lub pośrednio wspierające układ partii władzy. Środki UE pomagają realizować te transfery do zaprzyjaźnionych podmiotów, nawet jeśli nie są bezpośrednio w tym celu wykorzystywane. Stanowią transfuzję, którą rząd może wykorzystać na zaspokojenie faktycznych potrzeb, uwalniając w ten sposób środki krajowe.
Jak wyjaśnia dr Sławomir Dudek współautor raportu, główny ekonomista i prezes Instytutu Finansów Publicznych, fundusze europejskie są objęte kontrolą i rozliczeniem w ramach projektów UE. Mogą być wydawane tylko na cele określone w programach ramowych i operacyjnych. Ale dzięki wykorzystaniu funduszy UE do realizacji niektórych zadań publicznych rząd uwalnia podobną pulę środków z budżetu krajowego, którymi może już rozporządzać swobodnie. W ten sposób środki europejskie dają władzom Polski zwiększenie puli pieniędzy wydatkowanych w sposób uznaniowy na podstawie decyzji pojedynczych urzędników. „W mętnej wodzie nieprzejrzystych procedur fundusze UE służą do umocnienia autorytarnej władzy i układu służącemu niszczeniu praworządności. Bez «łatwych» pieniędzy trudniej byłoby niszczyć praworządność” – mówi dr Dudek.
„Willa plus” i podwodny kabel
Jedną z instytucji, która pośredniczy w przyznawaniu unijnych funduszy jest Narodowe Centrum Badań i Rozwoju (NCBR). Instytucja ta w ubiegłym roku wsławiła się realizacją programu „Szybka ścieżka”, którego łączny budżet wynosi 645 mln zł. Jednym z projektów, wyłonionych w konkursie do uzyskania finansowania był wniosek nr 233 złożony przez firmę Chime Networks, zatytułowany „Opracowanie rozwiązań w zakresie cyberbezpieczeństwa podmorskiej infrastruktury światłowodowej w oparciu o innowacyjną technologię wielordzeniowych włókien oraz ultraczułych systemów detekcji i identyfikacji zagrożeń”. Przyznano mu finansowanie w wysokości 122,9 mln zł – kwota 22 razy wyższa od średniego dofinansowania i dziesięć razy wyższa od drugiego w kolei najwyższego finansowania udzielonego w ramach tego konkretnego zaproszenia.
Chime Networks jest mikroprzedsiębiorstwem zarejestrowanym w Białymstoku. Chociaż celem projektów realizowanych w ramach programu „Szybka Ścieżka” jest wspieranie postępu prac badawczych, a nie rozwijanie funkcjonującej infrastruktury, to wartość projektu (153,7 mln zł) jest raczej uważana za typową sumę przyznawaną na rozwój infrastruktury, a nie na projekty badawcze. Wniosek Chimes Network otrzymał tylko 11 na 16 punktów, co oznacza, że tylko jednym punktem przekroczył próg akceptacji. Pod wnioskiem podpisał się m.in. Piotr Maziewski, który zasiada również w zarządach takich organizacji jak Stowarzyszenie Katolickiej Młodzieży Akademickiej oraz Stowarzyszenie Edukacji i Wspierania Rodziny STER. Według doniesień dobry znajomy byłego prezesa NCBR Investment Fund Krzysztofa Bednarka. Krzysztof Bednarek miał uzyskać to stanowisko właśnie dzięki Piotrowi Maziewskiemu, ponieważ to on przedstawił go Jackowi Żalkowi – ówczesnemu wiceministrowi ds. funduszy i polityki regionalnej. W trakcie konkursu w NCBR zgłaszane były wątpliwości, że projekt może nie spełniać kryteriów a wysokość wnioskowanej dotacji jest wyjątkowo wysoka. Pomimo tych wątpliwości, 16 grudnia 2022 r. projekt Chime Networks przeszedł weryfikację przeprowadzoną przez „drugi panel ekspertów”. Wątpliwości wobec tego konkursu było więcej, wokół tematu zaczęło się robić głośno. Ostatecznie dotacje na kilkanaście projektów uznano po kontroli za niesłusznie przyznane i wypłatę wstrzymano. Jacek Żalek i Krzysztof Bednarek stracili stanowiska. Żadnych nieprawidłowości nie dopatrzono się natomiast w sposobie przyznawania dotacji z Ministerstwa Edukacji i Nauki na zakup nieruchomości dla organizacji sympatyzujących z ugrupowaniami rządzącymi (czego nie kryje minister edukacji Przemysław Czarnek).
Szara strefa budżetu państwa
W ostatnich trzech latach (pod pretekstem walki z pandemią COVID-19) zaczął się początkowo nieśmiało, a potem na wielką skalę proces tworzenia funduszy poza budżetem państwa. Władze tłumaczyły to koniecznością elastycznego dysponowania funduszami (bez konieczności nowelizacji ustawy budżetowej) na awaryjne wsparcie sektora ochrony zdrowia oraz np. na osłonę przedsiębiorców, którzy ze względu na lockdown musieli zawiesić działalność. Na podobnej zasadzie tłumaczone jest powołanie Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych – nadzwyczajne okoliczności związane z wojną. Fundusze powstały przy Banku Gospodarstwa Krajowego, który aby finansować ich wydatki emitował obligacje, gwarantowane przez skarb państwa – powiększa to faktyczny deficyt budżetu państwa, przy czym nie widać tego w ustawie budżetowej. Tak wydatkowane i pożyczane środki pozostają poza kontrolą Parlamentu. A dzieje się to tak: zgodnie z Konstytucją i ustawą o finansach publicznych raz do roku Sejm rozpatruje sprawozdanie Rady Ministrów z wykonania ustawy budżetowej i na tej podstawie udziela (lub nie) absolutorium Radzie Ministrów. Pieniądze wydawane przez jednostki nie ujęte w ustawie budżetowej są siłą rzeczy z tej formalnej procedury wyłączone.
W roku 2022 przybrało to niespotykaną wcześniej skalę. W ustawie budżetowej i sprawozdaniu z jej wykonania za ubiegły rok znalazło się tylko 12% faktycznego deficytu – co w praktyce wyłącza wiele operacji finansowych spod demokratycznej kontroli Parlamentu. Był to jedyny jak dotąd przypadek w historii, kiedy Najwyższa Izba Kontroli nie wyraziła pozytywnej opinii w przedmiocie absolutorium dla Rady Ministrów. Kontrolerzy jasno postawili sprawę: sprawozdanie z wykonania ustawy budżetowej jest w porządku, ale w samej ustawie brakuje tak znaczącej części wydatków, że nie sposób wyrazić pozytywnej opinii. Przedstawiono więc ocenę opisową, powstrzymując się od oceny „pozytywnej” lub „negatywnej”.
Raj wydatkowy
Ekonomiści określają fundusze pozabudżetowe mianem „raju wydatkowego” na wzór sformułowania „raj podatkowy”, używanego w stosunku do krajów, w których wielu zamożnych obcokrajowców rejestruje swój kapitał, aby uniknąć opłat i danin w swojej ojczyźnie. W „raju wydatkowym” można natomiast uniknąć ograniczeń i mechanizmów kontrolnych, które normalnie obowiązują przy wydawaniu pieniędzy z budżetu. Na przykład z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 sfinansowano wiele projektów inwestycji w turystykę lokalną, takie jak izby pamięci czy wieże widokowe, remonty dróg, obiekty sportowe, programy wsparcie hodowli świń i wiele innych przedsięwzięć. Na podobnej zasadzie działa Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych. Nad tymi wydatkami nie ma kontroli nie tylko Sejm, ale nie ma jej nawet Minister Finansów.
Nie ma komu ścigać nieprawidłowości
W raporcie wiele miejsca poświęcono również stopniowej utracie zaufania co do niezależności i obiektywizmu organów ścigania, szczególnie prokuratury i Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Prokuratura podejmuje śledztwa wybiórczo. Wśród wielu wątpliwych działań CBA wybija się jako szczególne osiągnięcie zakupienie systemu inwigilacji Pegasus i zastosowanie go wobec przeciwników politycznych, w tym parlamentarzysty opozycji Krzysztofa Brejzy i prokurator Ewy Wrzosek. Utrudniona jest też praca Najwyżej Izby Kontroli, której odmówiono np. dostępu do dokumentów PKN Orlen. Naciskom a nawet represjom poddawani są również sędziowie i prokuratorzy w całym kraju, co sprawia, że nie można mieć pewności co do prawidłowości procesów, służących egzekwowaniu przepisów i standardów przy rozporządzaniu środkami finansowymi.
Finansów nie da się oddzielić od praworządności
Autorzy raportu podkreślają, że wątpliwości dotyczące stanu praworządności w Polsce powodują wstrzymanie wypłaty środków na Krajowy Plan Odbudowy oraz funduszy spójności. Polskie władze wspierają realizację części projektów, zaplanowanych w KPO, poprzez tzw. prefinansowanie, co oznacza, że wydawane są środki krajowe, w tym częściowo pochodzące z emisji obligacji, co powiększa zadłużenie finansów publicznych. Przy czym, zdaniem dr Sławomira Dudka, instytucje Unii Europejskiej zawężają obszar monitorowania stanu praworządności, ponieważ nie uwzględniają braku przejrzystości finansów publicznych.
„Praworządność zawiera w sobie praworządność finansów publicznych, demokratyczną kontrolę nad finansami publicznymi. Tego nie da się rozdzielić. Powstaje więc zasadnicze pytanie, czy kraj członkowski Unii Europejskiej jest krajem praworządnym, jeżeli nie respektuje konstytucyjnej rangi budżetu, jeżeli zarządza krajowymi finansami publicznymi w sposób niedemokratyczny, jeżeli dzięki tym środkom finansuje niszczenie praworządności w innych obszarach” – wyjaśnia dr Dudek. Jego zdaniem, Komisja Europejska nie realizuje w praktyce wymogów Dyrektywy Rady 2011/85/UE, która nakłada na państwa członkowskie obowiązek regularnego publikowania aktualnych i wiarygodnych danych budżetowych.
W ramach tej dyrektywy Polska, jak i wszystkie inne kraje UE, powinny publikować dane pozwalające oszacować różnicę w danych według metodologii krajowej i europejskiej. „Polska pozornie te dane publikuje, ale nawet mało wprawne oko jest w stanie dostrzec, że są one zmanipulowane. Według tych danych, w latach 2020-2023 w funduszach Banku Gospodarstwa Krajowego występuje nadwyżka ok. 30 mld zł, co jest kompletnym absurdem, bo powszechnie wiadomo, że w tych funduszach zadłużenie przyrosło o prawie 200 mld zł. W danych pozornie realizujących dyrektywę mamy nadwyżkę, a w rzeczywistości ogromny dług i deficyt” – analizuje ekspert Instytutu Finansów Publicznych.
I co dalej?
Diagnozie zawartej w raporcie towarzyszą rekomendacje, dotyczące tego, jak przywrócić przejrzystość rozporządzania publicznymi środkami (UE oraz krajowymi) i sprawić, że będą one w optymalny sposób służyły rozwojowi gospodarczemu i społecznemu Polski. Wśród nich jest oczekiwanie wobec Komisji Europejskiej aby egzekwowała w praktyce Dyrektywę Rady 2011/85/UE, która stanowi, że regularna dostępność aktualnych i wiarygodnych danych budżetowych jest kluczem do właściwego monitorowania w odpowiednim czasie, co z kolei umożliwia szybkie działanie w w przypadku nieoczekiwanego rozwoju sytuacji budżetowej. Kluczowym elementem zapewnienia jakości danych fiskalnych jest przejrzystość, która musi obejmować regularną publiczną dostępność takich danych.
Instytucje UE powinny stale i szczegółowo monitorować przejrzystości finansów publicznych oraz zakres demokratycznej kontroli nad krajowymi finansami publicznymi we wszystkich krajach członkowskich z uwagi na fakt, że przejrzystość finansów publicznych i demokratyczna kontrola nad procesem budżetowym państwa są częścią ogólnej praworządności. Władze Polski natomiast powinny między innymi przywrócić niezawisłość sądów i niezależność prokuratury, a także umożliwić prawidłowe działanie Centralnego Biura Antykorupcyjnego i Najwyższej Izby Kontroli. Zagwarantować zgodne z prawem, przejrzyste i odpowiedzialne zarządzanie funduszami UE. Przeprowadzić kompleksową reformę instytucjonalną i organizacyjną systemu finansów publicznych w celu ograniczenia funduszy i agencji oraz przedefiniować „budżet państwa” na „budżet całego sektora centralnego” w celu zwiększenia przejrzystości finansów publicznych oraz parlamentarnej i demokratycznej kontroli nad budżetem.
***
Raport „Rządy prawa, nie pieniądza: Jak polski rząd wykorzystuje środki publiczne i fundusze unijne do niszczenia praworządności” powstał przy współpracy ekspertów Instytutu Finansów Publicznych, Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka i Międzynarodowej Federacji Organizacji Praw Człowieka oraz dziennikarzy: Mariusza Gierszewskiego, Radosława Grucy i Romana Imielskiego.
Cały raport jest dostępny na stronie Instytutu Finansów Publicznych (https://www.ifp.org.pl/miedzynarodowy-raport-rzady-prawa-nie-pieniadza-jak-polski-rzad-wykorzystuje-srodki-publiczne-i-fundusze-unijne-do-niszczenia-praworzadnosci/ )
Instytut Finansów Publicznych
Polska organizacja pozarządowa, której misją jest ochrona prawa obywateli do rzetelnej informacji o finansach publicznych i do rozliczania rządu z tego, jak rozporządza pieniędzmi podatników.
Helsińska Fundacja Praw Człowieka
Polska organizacja pozarządowa, której misją jest obrona praw człowieka, demokracji i praworządności. Pracuje w Polsce, na poziomie Unii Europejskiej, a także w państwach Europy Wschodniej, Azji Centralnej i regionu Kaukazu.
FIDH (Międzynarodowa Federacja Praw Człowieka)
Międzynarodowa organizacja pozarządowa z siedzibą w Paryżu. Zajmuje się ochroną praw człowieka. Zrzesza 188 lokalnych organizacji w 116 krajach. Od 1922 roku FIDH angażuje się w obronę praw obywatelskich, politycznych, gospodarczych, społecznych i kulturalnych określonych w Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka.
Wyimki:
– „W mętnej wodzie nieprzejrzystych procedur fundusze UE służą do umocnienia autorytarnej władzy i układu służącemu niszczeniu praworządności. Bez «łatwych» pieniędzy trudniej byłoby niszczyć praworządność”.
– Fundusze powstały przy Banku Gospodarstwa Krajowego, który aby finansować ich wydatki emitował obligacje, gwarantowane przez skarb państwa – powiększa to faktyczny deficyt budżetu państwa, przy czym nie widać tego w ustawie budżetowej. Tak wydatkowane i pożyczane środki pozostają poza kontrolą Parlamentu.
– W „raju wydatkowym” można uniknąć ograniczeń i mechanizmów kontrolnych, które normalnie obowiązują przy wydawaniu pieniędzy z budżetu.
– „Praworządność zawiera w sobie praworządność finansów publicznych, demokratyczną kontrolę nad finansami publicznymi. Tego nie da się rozdzielić”.
