Polski system pomocowy – słów kilka o konserwowaniu patologii

Drukuj

Kryterium dochodowe sprzyja większej bierności i zniechęceniu do aktywnej poprawy własnej sytuacji społeczno-ekonomicznej. Państwo pomagając obywatelowi trudnej sytuacji życiowej de facto petryfikuje jego dotychczasową sytuację. Okazuje się, że rosnące nakłady na cele socjalne wcale nie prowadzą do zmniejszenia skali niezaspokojonych potrzeb. Można zatem uznać, że coraz wyższe progi dochodowe zamiast pomóc osobom defaworyzowanym, faktycznie wywołują pokusę nieuczciwego wzbogacania się. Polska, tworząc programy pomocowe, nie powinna naśladować bogatych krajów, bo sama bogata nie jest. Powinna naśladować rozwiązania pomocowe, które kraje zachodnie stosowały, gdy były na tym samym etapie co obecnie Polska.

Myślę, że gdyby losowo wybranym osobom zadać pytanie, czy są za zwiększeniem dystrybucji dochodów w ramach polityki społecznej, wielu bez wahania odpowiedziałoby twierdząco. Jednak gdyby nieco zmodyfikować tę kwestię i spytać: „Czy jesteś skłonny przeznaczyć swoje dodatkowe środki prywatne na pomoc potrzebującym”, wówczas odpowiedź byłaby diametralnie inna. Nasza szczodrość nie byłaby już tak wielka. Można zauważyć, że punkt widzenia zależy od… kieszeni, z której sięga się po pieniądze. Taki dualizm podejścia rodzi pytanie: „Czemu pieniędzy ze swoich podatków nie traktujemy jak naszych i nie zależy nam na ich efektywnej alokacji?”.

Można zauważyć, że prywatne pieniądze dzielimy ostrożniej i zwracamy uwagę, na co je przeznaczyć, tak aby przyniosły oczekiwane korzyści. Dlaczego nie mamy takiego samego poczucia w przypadku środków budżetowych? Pewnie gdybyśmy sami te środki próbowali rozdzielić, zastanowilibyśmy się, jaki mogą przynieść efekt. W związku z tym prywatna pomoc byłaby bardziej rygorystyczna i nie polegałaby na bezsensownym rozdawnictwie, ale skupiała się na pomocy w aktywizacji i inkluzji społecznej grup defaworyzowanych. Co zatem stoi na przeszkodzie, aby pomoc państwowa również kierowała się takimi kryteriami? Pomijam oczywiście fakt przyzwyczajenia ludności do pomocy uzyskiwanej za nic, na nie wiadomo co i nie wiadomo po co. Przez lata szczodrości instytucji państwowych wielu Polaków przyzwyczaiło się do pomocy i nie zauważa, że nie nosi ona znamion rozsądnej polityki socjalnej, ale jest raczej rozdawnictwem publicznych pieniędzy. Dodatkowo polski system pomocowy zamiast zachęcać do aktywnego poszukiwania pracy i zwiększania swoich dochodów pochodzących ze źródeł pozazasiłkowych, do tego zniechęca. Można powiedzieć, że ma on w pewnym zakresie charakter patologiczny. Polski system pomocowy nie sprzyja znajdowaniu pracy, lecz sugeruje, że lepiej jest zarabiać mniej, bo mniejszy zarobek pozwala otrzymać większą pomoc. Zamiast wskazywać sposoby uzyskania legalnych źródeł dochodu, sugeruje pracę „na czarno” bądź w szarej strefie, bo wówczas można uzupełnić uzyskane tam zarobki środkami pomocowymi z budżetu państwa. No ale od początku…

Po pierwsze, zasiłki dla bezrobotnych

Milton Friedman zauważył „if you pay people not to work and tax them when they do, don’t be surprised if you get unemployment”, a więc nie powinniśmy się dziwić, że mamy w Polsce bezrobocie, skoro państwo płaci ludziom za to, że nie pracują, a zwiększa obciążenia podatkowe pracujących.

Aktualnie, aby uzyskać świadczenie dla bezrobotnych, należy przepracować w ciągu 18 miesięcy przed utratą pracy przynajmniej 365 dni. Sam zasiłek wypłacany jest od 6 do 12 miesięcy, co zależy od powiatu. Na terenach, gdzie stopa bezrobocia jest niższa od zanotowanej w kraju, otrzymuje się go przez 6 miesięcy, w powiatach, gdzie stopa bezrobocia przekracza 150 proc. stopy krajowej, okres ten ulega wydłużeniu do 12 miesięcy. Sama kwota zasiłku jest uzależniona od kilku czynników, niemniej podstawowa stawka wynosi 794,20 zł brutto przez pierwsze 3 miesiące i 623,60 zł brutto przez kolejne miesiące (od 1 czerwca 2012 roku). Osobom, których staż nie przekracza 5 lat, wypłaca się zasiłek w wysokości 80 proc. kwoty bazowej, osobom zaś z co najmniej 20-letnim stażem przysługuje zasiłek w wysokości 120 proc. kwoty bazowej, a więc – jak łatwo przeliczyć – przez pierwsze trzy miesiące ponad 950 zł.

Wielu bezrobotnym nie opłaca się zatem poszukiwać pracy, ponieważ kwota, którą uzyskują od państwa, jest niewiele niższa niż minimalne wynagrodzenie, które mogą uzyskać z pracy (od 1 stycznia 2012 r. wynosi ono 1500 zł). Taki swoisty rachunek zysków i kosztów dotyczy zwłaszcza osób, którym oferuje się pracę z wynagrodzeniem zbliżonym do kwoty możliwej do uzyskania z Urzędu Pracy. Taka praca jest nieatrakcyjna dla bezrobotnych, ponieważ po odliczeniu kosztów związanych z dojazdem, czasu przeznaczonego na pracę, a także z powodu utraty dodatkowej możliwości zarobkowania „na czarno”, okazuje się, że kwota otrzymywana „na rękę” jest niejednokrotnie niższa niż otrzymywana z zasiłku. Z reguły dla bezrobotnych nie mają znaczenia dodatkowe korzyści wynikające z posiadania pracy, w tym między innymi możliwość awansu, zdobywanie doświadczenia czy chociażby czynniki społeczne (kontakt z innymi ludźmi, znajomości itp.). W przeciętnej ocenie korzystniej jest siedzieć w domu i nic nie robić, niż pracować za niskie wynagrodzenie. Trudno się dziwić takiemu podejściu w krótkim okresie, jednak wiele osób nie zdaje sobie sprawy, jak niekorzystne dla ich kompetencji i konkurencyjności na rynku jest pozostawanie bez pracy przez dłuższy czas. Pracodawcy, którzy chcą kogoś zatrudnić, z całą pewnością wybiorą tych, którzy potrafią udokumentować wykonywanie pracy, niż tych, którzy w ostatnim czasie nie pracowali.

Relatywnie wysokie zasiłki powodują, że bardzo często można zaobserwować zjawisko rotacji pracowników. Nierzadko zdarza się, że pracownicy po upływie czasu, który upoważnia do otrzymania zasiłku, godzą się na zwolnienie, pod warunkiem zatrudnienia innej grupy, która utraciła świadczenia, tak aby nikt z pracowników nie pozostawał bez środków pieniężnych. W okresie pozostawania bez pracy ludzie ci nie mają motywacji do jej poszukiwania, wiedząc, że prawdopodobieństwo ich przyjęcia przez dotychczasowego pracodawcę jest bliskie pewności. Niejednokrotnie ciągle pracują w tych samych przedsiębiorstwach, ale w formie nielegalnej, i otrzymują podwójne wynagrodzenie – w formie nieopodatkowanej i w formie świadczenia dla bezrobotnych. Takie wynagrodzenie uzupełnione o zasiłek pozwala pracownikowi żyć na przyzwoitym poziomie, pracodawcy z kolei – obniżyć podatki i koszty związane z zatrudnieniem pracowników. Inną sytuacją jest przerejestrowywanie działalności gospodarczej między małżonkami, tak aby jedno z nich otrzymywało zasiłek. Mimo że takie działanie wynika z braku zdolności przewidywania, dla wielu, zwłaszcza słabiej wykształconych pracowników, jest jedynym możliwym i na swój sposób efektywnym rozwiązaniem.  Sprzyjają temu przepisy prawa, które niemal automatycznie pozwalają uzyskać zasiłek osobie, która zarejestruje się w Urzędzie Pracy i spełnia kryterium dotychczasowego zatrudnienia. Administracja państwowa praktycznie nie korzysta z instrumentów zapobiegających wyłudzaniu środków publicznych, co sprzyja poczuciu bezkarności zarówno zatrudnionych, jak i zatrudniających. Można zatem powiedzieć, że wysokie zasiłki sprzyjają pokusie nadużyć, zwłaszcza że nie istnieje właściwie poczucia zagrożenia sankcją.

Chociaż w Polsce okres pobierania zasiłków dla bezrobotnych jest krótszy niż w wielu krajach o rozbudowanym modelu flexicurity, to i tak jest on nadal relatywnie długi, zwłaszcza w powiatach, gdzie stopa bezrobocia jest wysoka. Wszelkie badania wskazują, że wysokie zasiłki i ich długi okres wypłacania sprzyjają coraz mniejszej aktywności w poszukiwaniu pracy oraz utracie konkurencyjności na rynku pracy. Długi okres wypłacania zasiłków i pozostawania pod opieką Urzędu Pracy powoduje, że pracownicy pozbawiają się szans na ponowne włączenie w rynek, a w dłuższej perspektywie ograniczają szanse uzyskania godnej emerytury.

Przepisy prawa nie sprzyjają podejmowaniu ryzyka i poszukiwaniu pracy przez osoby bezrobotne. Sankcją za aktywność jest częściowa utrata zasiłku. Bezrobotny, który odbywa płatną praktykę absolwencką, prace interwencyjne lub roboty publiczne i otrzymuje z tego tytułu miesięczne świadczenie pieniężne w wysokości przekraczającej połowę miesięcznego wynagrodzenia za pracę, ma skrócony czas wypłacania zasiłku o okres zatrudnienia w ramach tych prac. Sprzyja to rezygnacji z odbywania praktyk, które z punktu widzenia beneficjentów nie przyczynią się do uzyskania dobrze płatnej pracy. Państwo zamiast zachęcać do pomnażania kapitału społecznego przez jednostki, daje do zrozumienia, że takie działania są niewskazane. W warunkach wysokiego bezrobocia i niewykorzystania zasobów ludzkich, takie działania wydają się bardzo nierozsądne. Zatem rezygnacja z karania osób aktywnych powinna być głównym zadaniem stojącym przed instytucjami państwowymi.

Państwo zamiast utrudniać zdobywanie pracy, powinno stosować zasady polityki workfare, a więc aktywizację zatrudnienia i wsparcie mobilności oraz adaptacyjności pracowników. Jednym z rozwiązań mogłyby być prywatne ośrodki pośrednictwa pracy, współfinansowane przez państwo. Takie instytucje byłyby rozliczane z tego, ile osób poprawiło swoje kwalifikacje, ile zdobyło pracę czy też założyło własną działalność gospodarczą, a nie – tak jak w przypadku Urzędów Pracy – nagradzane z racji samego istnienia. Działania takich instytucji miałyby większą efektywność, a pracownikom takich ośrodków bardziej zależałoby na tym, aby ich beneficjenci znaleźli zatrudnienie. Innym rozwiązaniem mogłoby być promowanie i uproszczenie działań partnerstwa publiczno-prywatnego czy też partnerstwa publiczno-społeczno-prywatnego, które mogłoby generować dodatkowe miejsca pracy. Ważne, zwłaszcza z punktu widzenia grup defaworyzowanych na rynku pracy, są działania ułatwiające powstanie i funkcjonowanie przedsiębiorstw społecznych. Ich niezmiernie ważną funkcją jest podnoszenie aktywności zawodowej osób o niskich kwalifikacjach, zwiększenie poziomu kompetencji i umiejętności, a sama praca, nawet jeśli nie jest wymagająca, pozwala zaktywizować dotychczasowych bezrobotnych i poprawić ich samoocenę. Zdobycie środków pieniężnych poprzez własną pracę pozwala nie tylko przezwyciężyć niekorzystną sytuację, ale przede wszystkim poczuć własną wartość na rynku.

Zamiast dotychczasowego podejścia opartego na niemal automatycznym przyznaniu świadczenia dla bezrobotnych korzystniejsze byłoby zindywidualizowanie działań i ukierunkowanie ich na konkretne osoby. Z pewnością takie postępowanie jest bardziej pracochłonne, a tym samym powoduje wzrost kosztów działania, jednak mimo to efekty tych działań byłyby lepsze. Programy o małym zasięgu połączone ze współpracą z osobami bezrobotnymi sprzyjają ich trwałemu usamodzielnieniu, a w perspektywie poprawie ich sytuacji na rynku pracy.

Fot. Bartek Jurecki
Fot. Bartek Jurecki

Po drugie, zasiłki pomocowe

Zarejestrowanie w Urzędzie Pracy jest przepustką do otrzymania zasiłków z Ośrodka Pomocy Społecznej. Stanowią one pewną formą wynagrodzenia za „nicnierobienie”. W ofercie instytucji pomocy społecznej każdy z potencjalnych beneficjentów znajdzie coś dla siebie. Państwo poprzez wyspecjalizowane instytucje rozdaje w różnych formach środki pieniężne na zasiłki stałe, okresowe, celowe i specjalne, na ekonomiczne usamodzielnienie, kontynuowanie nauki, wsparcie cudzoziemców oraz z tytułu sprawowania opieki przyznanej przez sąd. Może również wspomóc rodziny w formach niepieniężnych, to jest: pracy socjalnej, biletu kredytowanego, składek na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne, pomocy rzeczowej (w tym na ekonomiczne usamodzielnienie się), sprawienia pogrzebu, poradnictwa specjalistycznego i interwencji kryzysowej, udzielenia schronienia, zapewnienia posiłku, niezbędnych ubrań, świadczenia usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, w ośrodkach wsparcia oraz w dziennych domach pomocy, specjalistycznych usług opiekuńczych, mieszkań chronionych, pobytu i usług w domu pomocy społecznej oraz pomocy w uzyskaniu odpowiednich warunków mieszkaniowych. Jak widać, zakres możliwej pomocy jest znaczny. Ciekawe że w ustawie o pomocy społecznej, gdzie mowa o zakresie zadań pomocy społecznej, wypłata świadczeń figuruje na pierwszym miejscu, co świadczy o priorytetach tych instytucji – ryba, nie wędka. Zamiast pomagać w aktywizacji osobom zmarginalizowanym, częściej pomaga się utrwalać ich ubóstwo.

W ostatnim czasie nastąpiły zmiany w wielkości progów upoważniających do otrzymania świadczeń. Od 1 października 2012 r. kwota uprawniająca do uzyskania pomocy w przypadku osoby samotnie utrzymującej gospodarstwo domowe wynosi 542 zł, natomiast dla rodziny – 456 zł na osobę. Zmiany te pociągnęły za sobą konieczność waloryzacji kwot świadczenia pieniężnego na utrzymanie i pokrycie wydatków związanych z nauką języka polskiego dla cudzoziemców o statusie uchodźców, która aktualnie wynosi od 531 zł do 1260 zł, maksymalnej kwoty zasiłku stałego, który wynosi 529 zł i kwoty dochodu z 1 ha przeliczeniowego w wysokości 250 zł. Od 1 listopada wzrosły również kryteria dochodowe uprawniające do świadczeń rodzinnych, które obecnie wynoszą 539 zł na osobę dla ogółu rodzin i 623 zł na osobę dla rodzin z niepełnosprawnym dzieckiem. Szacuje się, że podwyższenie progu uprawniającego do zasiłku może kosztować budżet państwa 120 mln zł w pierwszym roku, a w następnym nawet 470 mln zł.

Kryterium dochodowe jest źródłem oszustw i nadużyć. Skoro im mniejsze wynagrodzenie, tym ostateczna kwota pomocy jest większa, beneficjenci pomocy wolą nie ujawniać całkowitej wielkości otrzymanych wynagrodzeń, przechodzą do szarej strefy, dzięki czemu mają szansę otrzymać zarówno dochód z pracy nierejestrowanej, jak i z budżetu instytucji pomocowych. Z drugiej strony rodziny, które mają do wyboru otrzymanie świadczenia albo podjęcie pracy za podobną kwotę, wolą z pracy zrezygnować. Nie widzą sensu w podejmowaniu zatrudnienia, ponieważ otrzymana pomoc jest niewiele mniejsza, a często nawet wyższa od wynagrodzenia oferowanego na rynku. Zasiłki wówczas zamiast kompensować brak pracy, stają się formą nagrody za brak aktywności. Świadczy to o nieroztropności władz i instytucji pomocowych, ponieważ efektem jest dezaktywizacja ludności i wyrzucenie na margines rynku pracy. Beneficjenci otrzymują środki pieniężne, które nie są efektem ich aktywności gospodarczej, ale wynikają wyłącznie z faktu braku zatrudnienia.

Dla części beneficjentów pomoc społeczna jest elementem pozornego powrotu do społeczeństwa. Wychodzą oni z założenia, że tylko w ten sposób mogą pozwolić sobie na konsumpcję, realizację potrzeb czy też gromadzenie zasobów, które w epoce konsumpcjonizmu dla jednych staje się swego rodzaju wyznacznikiem pozycji społecznej, dla innych konstytuantą uczestnictwa w życiu społecznym. Można zatem wyciągnąć wniosek, że dla grupy tej samo posiadanie zasobów jest nie narzędziem wychodzenia z ubóstwa, ale celem samym w sobie. Pozorna inkluzja przejawia się w tym, że osoby korzystające z pomocy społecznej nie nabywają umiejętności samodzielnego pozyskiwania środków do życia, a dostając rybę zamiast wędki, skazują się na bierność. Instytucje pomocowe utrwalają bezradność na długie lata. Przyzwyczajanie do łatwego pozyskiwania zasobów, a także możliwość realizacji potrzeb powoduje, że pomoc społeczna często staje się metodą na życie, kształtuje postawy pasywne, zamiast uczyć aktywności. Już w XVIII w. David Hume zauważył, że pośród wszystkich zwierząt natura najbardziej okrutna okazała się dla człowieka, ponieważ obdarzyła go wieloma potrzebami, a jednocześnie ograniczyła mu środki niezbędne do ich realizacji.

Po trzecie, praca „na czarno”

Pobieranie zasiłków bardzo często jest działaniem równoległym z pracą „na czarno”. Przepisy pozwalające otrzymać pomoc socjalną zachęcają, by przechodzić do szarej strefy. Wielu osobom nie opłaca się podejmować legalnych działań. Otrzymywany zasiłek w połączeniu z pracą „na czarno” sprzyja osiąganiu całkiem niezłej pozycji materialnej. Nie dziwi zatem sytuacja, w której wiele osób zagrożonych utratą dodatkowych dochodów decyduje się na pracę bez odpowiednich umów.

Praca „na czarno” staje się coraz częściej atrybutem uczącej się młodzieży. W okresie wakacyjnym grupa ta bardzo często podejmuje pracę nierejestrowaną, tak aby rodzice nie zostali pozbawieni świadczeń rodzinnych. W tym przypadku kryterium dochodowe zniechęca pełnoletnie dzieci do podjęcia pracy lub działań przynoszących dochody, sprzyja przesuwaniu ich do szarej strefy i tworzeniu się już na początku ścieżki zawodowej niebezpiecznych nawyków. Jednocześnie bardzo często to rodzice zagrożeni pozbawieniem praw do ulg sami naciskają na dzieci, aby podjęta przez nie praca miała charakter nielegalny. Tym samym kryterium dochodowe sprzyja przesuwaniu tej grupy do sfery nieformalnej. To samo dotyczy prac, gdzie utrudniona jest kontrola legalności jej wykonywania – opieki nad dzieckiem, pomocy na budowie oraz zadań wykonywanych przez krótki okres. Zwykle zawody te są słabo opłacane, a ich zalegalizowanie wiązałoby się z koniecznością obniżenia wynagrodzenia bądź też z rezygnacją z utworzenia takiego miejsca pracy. W takiej sytuacji osoby te wolą wykonywać ją nielegalnie, dodatkowo starając się o pomoc z budżetu państwa. Taka krótkowzroczność zachowania sprzyja pogłębianiu dyskryminacji tej grupy w późniejszym okresie. Osoby te, nie mogąc poświadczyć wykonywania pracy, są z reguły skazane na podtrzymanie dotychczasowej formy zarobkowania. Dla potencjalnych nowych pracodawców na starcie są mało atrakcyjni, ponieważ bywają traktowani jako grupa podwyższonego ryzyka.

Ze statystyk wynika, że nawet co piąta osoba jest zatrudniona bez umowy lub jej wynagrodzenie składa się z dwóch części – faktycznie rejestrowanego najniższego wynagrodzenia i otrzymywanej nieformalnie dopłaty, od której pracodawcy nie muszą odprowadzać podatków. Bardzo często zgoda na taką formę wynagrodzenia wynika z dodatkowych możliwości, jakie otwierają się przed pracownikami, a mianowicie uzupełnienie wynagrodzenia o świadczenia z MOPR, MOPS czy PCPR. Znamiennym zjawiskiem jest zachęcanie pracodawców do takiego sposobu rozliczania. Dotyczy to przede wszystkim osób utrzymujących się z pracy dorywczej. Podejmowaniu działań nierejestrowanych sprzyja brak odpowiednich kwalifikacji, niska pozycja rynkowa oraz wysokie bezrobocie, które powoduje, że na jedno miejsce pracy bardzo często jest kilku chętnych. Wielu pracowników nie zastanawia się, czy skorzystać z oferty przedstawionej przez pracodawcę, czy nie.

Po czwarte, problem pasażera na gapę

Część osób nie zamierza w ogóle podejmować pracy. Traktują one państwo jako wroga, którego wykorzystywanie jest kwestią sprawiedliwości dziejowej. Uważają, że skoro państwo im „nic” nie daje, to należy brać od niego, ile tylko można, ile się uda. Nie mają oporów przed pobieraniem zasiłków, które mogłyby być przeznaczone na inne cele, w tym chociażby na podnoszenie kwalifikacji osób wykluczonych z rynku pracy. Nie mają większego problemu z otrzymaniem świadczeń, ponieważ ich zakres fakultatywności i obligatoryjności nie jest jednoznacznie uregulowany w systemie prawa, a ze względu na niedoskonałości systemu łatwiejszym rozwiązaniem dla służb społecznych jest pomoc finansowa niż działania wspierające aktywizację. Korzystanie ze świadczeń przez osoby żyjące poniżej minimum egzystencji nie budzi większych kontrowersji, ale korzystanie ze świadczeń przez osoby, które są zdolne do pracy, ale z różnych przyczyn jej nie podejmują, stanowi poważne nadużycie. Wielu nie widzi powodu do podejmowania wysiłku, jeśli można uzyskać świadczenie bez większych problemów. W myśl prawa Saya, skoro jest podaż, to znajduje się również popyt. Skoro państwo daje pieniądze, to grzechem byłoby tych pieniędzy nie brać, tym samym ludzie, którzy mogliby stanowić koło napędowe gospodarki pozostają bierni, ponieważ instytucje państwowe, oferując świadczenia pieniężne, czują, że wykonały swoje zadanie.

Zjawisko jazdy na gapę występuje wszędzie tam, gdzie mamy do czynienia z dobrami publicznymi. Ludność korzystająca z pomocy i często dodatkowo pracująca „na czarno” czerpie korzyści w zakresie przewyższającym ich udział w tworzeniu dobrobytu narodowego. Jednocześnie bardzo trudno jest wykluczyć z możliwości korzystania z zasiłków i pomocy „pasażerów na gapę”, ze względu na spełnienie przez nich wymogów pozwalających otrzymać świadczenie. W tym momencie państwo przyznaje świadczenie, mimo iż formalnie się ono nie należy. Mancur Olson zwraca uwagę, że zjawisko to jest w dużych zbiorowościach normalne i praktycznie niemożliwe do likwidacji. Z punktu widzenia przeciętnego obywatela efekt ten jest zrozumiały, świadczenia pobierają osoby, których poziom życia jest relatywnie wysoki, ponieważ dostępność i łatwość otrzymania świadczeń jest bardzo duża. Można zauważyć, że samo państwo zachęca do korzystania z nieuprawnionej pomocy, tworząc przepisy, które za główne kryterium stawiają rejestrowane dochody, nie uwzględniając faktu, czy dana jednostka faktycznie pomocy potrzebuje, czy też nie.

Tworząc system pomocowy oparty na samorządach lokalnych, przewidywano, że będą one pełnić wyłącznie funkcje pomocnicze w powrocie do normalnego życia. Miały stanowić bodziec do poszukiwania pracy i jednocześnie zapewnić minimum egzystencji. Jednak osoby korzystające z pomocy bardzo szybko przyzwyczaiły się do niej i nauczyły korzystać z dostępnych instrumentów pomocowych. Nieszczęście, którym była utrata pracy oraz środków do życia, dla części z nich stało się podstawą bytu. Dodatkowo coraz to nowe pomysły partyjne, rozbudowujące system, doprowadziły do sytuacji, w której trudno jest zerwać z rozbudowanym systemem pomocy. Obecnie z pomocy korzysta ponad 1,3 mln rodzin, co świadczy o tym, że funkcjonujące dotychczas rozwiązania się nie sprawdzają. W niektórych województwach (warmińsko-mazurskie i zachodniopomorskie) odsetek osób utrzymujących się z pomocy przekracza 40 proc.

Z badań Deny Ringold i Leszka Kąska wynika, że w krajach Europy Środkowej i Wschodniej 13–31 proc. łącznej sumy wszystkich transferów bezskładkowych trafia do 20 proc. najbogatszych gospodarstw domowych. W Polsce szacuje się, że ta nieefektywność może wynosić nawet 25 proc. Świadczy to o braku indywidualnego podejścia do poszczególnych przypadków, a także braku instrumentów pozwalających wykluczyć oszustwo. Mimo że przepisy umożliwiają przeciwdziałanie wyłudzeniom, to pracownicy obciążeni nadmiarem obowiązków, często o charakterze administracyjnym, nie mają motywacji do wykrycia tych nadużyć. Dodatkowo sami otrzymują niskie wynagrodzenie, co nie motywuje ich do większej aktywności. Okazuje się, że niejednokrotnie ludzie, którzy faktycznie potrzebują pomocy społecznej, w rzeczywistości jej nie dostają. Część z nich nie potrafi spełnić formalnych oczekiwań, aby móc uzyskać potrzebną pomoc.

Arthur Okun zwrócił uwagę, że redystrybucja dóbr dokonywana przez państwo w formie transferów majątku od bogatych do biednych przypomina przenoszenie wody w dziurawym wiadrze – część majątku znika w trakcie dokonywania transferów. Wynika to między innymi z kosztów niezbędnych do przeprowadzenia redystrybucji, związanych z administracją oraz kosztów wynikających z zakłócającego efektywność charakteru podatków. Okun twierdzi, że transfer bogactwa jest niewydajny. Można zatem wnioskować, że ubodzy mają mniejszą motywację do pracy z tytułu pomniejszenia ich transferów w związku z wyższymi zarobkami, a wzrost ich zamożności powoduje, że wzrastają również ich podatki, co skłania do unikania podatków.

Po piąte, niedoskonałości asystenta rodziny

Rodziny korzystające z pomocy powinny mieć zwiększone możliwości lub też obligatoryjnie przydzielonego asystenta rodziny, który wspierałby je w poszukiwaniu pracy, pomagał znaleźć rozwiązanie aktualnej sytuacji. Jednak zbyt mała liczba asystentów rodziny i zbyt duże obciążenie pracą nie sprzyja pełnieniu przez nich odpowiednich funkcji. Szybszemu reagowaniu i tworzeniu indywidualnych planów postępowania mogłyby sprzyjać ograniczenia w ilości podopiecznych. Pozwoliłoby to stworzyć indywidualną mapę zapotrzebowania i określić przyczyny i specyfikę aktualnej sytuacji życiowej beneficjentów pomocy. Jednak dopóki nie będzie wskaźników mierzących efektywność prowadzonych działań, dopóty myślenie pomocowe się nie zmieni. Mechanizmy ewaluacyjne mogłyby sprzyjać poprawie skuteczności działania instytucji socjalnych, a w efekcie środki pieniężne mogłyby przynieść oczekiwane skutki. Rolą państwa nie jest bezrefleksyjna pomoc, ale działania, które przyczynią się do poprawy sytuacji całego społeczeństwa.

Prowadzona polityka społeczna powinna mieć charakter pomocniczości, a nie wyręczania z obowiązków. Organizacje pomocowe bardzo często uważają, że przekazując ubogim osobom zasiłek, spełniły swój obowiązek. W praktyce jednak należy stawiać większy nacisk na aktywną pomoc, a nie na wypłatę świadczeń. Działania pracowników socjalnych powinny sprowadzać się do wsparcia beneficjentów w ich dążeniach. Chodzi głównie o przygotowanie i wdrożenie do prac, na które na rynku jest zapotrzebowanie. Asystenci muszą wyzwalać u beneficjentów pomocy społecznej działania przedsiębiorcze i zachęcać ich do budowania własnego kapitału społecznego. Zasadniczym celem asystentów powinna być pomoc w usamodzielnianiu się. Świadczenia powinny mieć wyłącznie charakter fakultatywny i być kierowane tylko tam, gdzie jest to faktycznie niezbędne dla zapewnienia minimum egzystencji. Dlatego na asystentach rodziny ciąży poważny obowiązek. Jak sama nazwa wskazuje, powinni oni asystować rodzinom przy ich codziennych obowiązkach, ale również przygotowywać do tworzenia przedsiębiorstw społecznych i innych form działań pozwalających włączać się w społeczeństwo i w tym wspierać. Według Józefa Orczyka praca, którą oferuje się w ramach takiej działalności, ma inną formę niż tradycyjne zatrudnienie. Ma ona charakter inwestycji prowadzącej do trwałej aktywizacji ludności. Dlatego też asystent rodziny mógłby być idealnym kreatorem takich zachowań, ponieważ najlepiej zna zakres potrzeb oraz możliwości ich realizacji w poszczególnych rodzinach.

Ważnym elementem pozwalającym wyeliminować nadużycia w przyznanych świadczeniach mogłyby być kontrakty socjalne, będące porozumieniem zawartym pomiędzy pracownikiem socjalnym a beneficjentem. Pozwoliłyby one przeciwdziałać nieuczciwości wśród pracujących „na czarno” oraz „gapowiczów”.  Warunkiem otrzymania świadczenia pieniężnego powinna być konkretna forma aktywizacji – szkolenie, staż, udział w działaniu itp. Niewywiązywanie się z kontraktu mogłoby być podstawą zawieszenia lub też odebrania świadczenia. Istotnym efektem kontraktu musi być aktywizacja beneficjentów. Zakłada się, że osoba wypełniająca kontrakt przestanie korzystać z pomocy socjalnej, ewentualnie pomoc ta będzie istotnie ograniczona. Jednak nadal kontrakty socjalne są bardzo mało popularnym narzędziem aktywizującym beneficjentów ośrodków pomocowych. Liczba kontraktów nieznacznie przekracza 100 tys. Zastanawiające są powody tak niewielkiej ilości podpisywanych umów w Polsce, podczas gdy w wielu krajach forma ta została rozpowszechniona i towarzyszy rosnącemu poziomowi świadczeń.

Podsumowując, można stwierdzić, że kryterium dochodowe jest tylko pozornie sprawiedliwe, nie uwzględnia wielu aspektów pomocy i jednocześnie jest czynnikiem zniechęcającym do zwiększania dochodów. Można wnosić zatem szereg zastrzeżeń co do jego celowości. Kryterium dochodowe sprzyja większej bierności i zniechęceniu do aktywnej poprawy własnej sytuacji społeczno-ekonomicznej. Państwo pomagając obywatelowi trudnej sytuacji życiowej de facto petryfikuje jego dotychczasową sytuację. Okazuje się, że rosnące nakłady na cele socjalne wcale nie prowadzą do zmniejszenia skali niezaspokojonych potrzeb. Można zatem uznać, że coraz wyższe progi dochodowe zamiast pomóc osobom defaworyzowanym, faktycznie wywołują pokusę nieuczciwego wzbogacania się. Polska, tworząc programy pomocowe, nie powinna naśladować bogatych krajów, bo sama bogata nie jest. Powinna naśladować rozwiązania pomocowe, które kraje zachodnie stosowały, gdy były na tym samym etapie co obecnie Polska.

Chociaż dotychczas nie pojawiły się rozwiązania pozwalające najsłabszym grupom w pełni korzystać z dobrodziejstw przemian gospodarczych i mimo że istotna grupa zagrożona jest ubóstwem i pauperyzacją, nadal brakuje przemyślanych działań zapobiegających wykluczeniu społecznemu znacznej grupy ludności. Zapomina się o aktywizującym charakterze pomocy, a skupia na jej części świadczeniowej, w efekcie prowadzone działania potęgują bierność i patologiczne sytuacje pozwalające osobom, którym pomoc się nie należy, korzystać z niej bez większych przeszkód. Boję się, że jedyna odpowiedź na pytanie, dlaczego głównym kryterium pozostaje dochód, brzmi: „Bo tylko wtedy można uniknąć dodatkowej pokusy rozdzielania pomocy po znajomości”… Ale to już inna historia.

Czytaj również
O autorze
*
SławomirKalinowski