Rynek mieszkaniowy jest bardzo mocno osadzony w otoczeniu instytucjonalnym, na które składają się przepisy prawne, regulacje sektorowe, polityka mieszkaniowa państwa, a także nieformalne zwyczaje i preferencje samych jego uczestników – od nabywców, przez najemców i wynajmujących, aż po deweloperów i pośredników. Wszystko to razem konstytuuje mechanizm alokacji mieszkań, czyli de facto określa, kto, gdzie i na jakiej podstawie prawnej użytkuje dany lokal, a także wpływa na to, jak duży jest sam zasób nieruchomości mieszkalnych.
[Od Redakcji: tekst pochodzi z XXIX numeru kwartalnika Liberté!, który ukazał się drukiem na początku września 2018 r.]
Aby mechanizm ten działał sprawnie i efektywnie, prowadząc do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wszystkich obywateli, poszczególne elementy tego ładu instytucjonalnego, zwanego w literaturze kapitalizmem mieszkaniowym, muszą być względem siebie komplementarne. Innymi słowy muszą uzupełniać się w taki sposób, by jednocześnie zapewniać równe szanse, umożliwiając osiągnięcie nawet najbardziej wygórowanych celów oraz zabezpieczyć tych, którzy w rynkowej konkurencji o spełnienie swoich marzeń mieszkaniowych przegrali, i zapewnić im przyzwoity byt.
Polski kapitalizm mieszkaniowy, podobnie jak w większości innych krajów regionu, ma charakter patchworku. Jest zlepkiem różnych rozwiązań instytucjonalnych z krajów Europy Zachodniej połączonych z odziedziczonym jeszcze po poprzednich epokach mitem własności – przeświadczeniem, że jedynie posiadany na własność dom jest w stanie w pełni zaspokoić wszystkie potrzeby, dać rodzinie stabilizację oraz zabezpieczyć ją społecznie i finansowo. Elementy te nie są jednak względem siebie komplementarne, co generuje wiele napięć, z których najbardziej rozpoznawalnym medialnie, choć stanowczo niejedynym, jest konflikt między frankowiczami a bankowcami.
Głównym motorem zmian instytucjonalnych jest rządowa polityka mieszkaniowa, która powinna być nakierowana na zapewnienie komplementarności instytucji rynku nieruchomości.
Warto przy tym zaznaczyć, że nie ma wyłącznie jednego właściwego modelu kapitalizmu mieszkaniowego, który taką komplementarność zapewnia. W samej Europie Zachodniej funkcjonują z sukcesem co najmniej dwa modele wewnętrznie spójne i stabilne instytucjonalnie: liberalno-korporacjonistyczny, charakterystyczny dla krajów anglosaskich i nordyckich, oraz etatystyczny, rozpowszechniony w krajach niemieckojęzycznych, Francji i państwach Beneluksu. Co więcej, związek między otoczeniem instytucjonalnym a zachowaniem podmiotów na rynku mieszkaniowym ma charakter rekurencyjny. Te same wartości, preferencje i mechanizmy alokacji, które polityka mieszkaniowa stara się tworzyć, przekształcać lub eliminować, są zarazem głównymi czynnikami kształtującymi preferencje polityków.
Na świecie istnieją dwa podstawowe paradygmaty polityki mieszkaniowej. Pierwszy, w którym prawo do użytkowania mieszkania jest traktowane jako zagwarantowany umową społeczną przywilej, oraz drugi, w którym nieruchomości mieszkaniowe traktowane są jako środek do osiągnięcia bogactwa rozumianego zarówno w sensie ściśle ekonomicznym, jak i w ujęciu socjologicznym jako zwiększenia kapitału społecznego i kulturowego. Jeżeli mieszkanie traktowane jest jako przywilej społeczny, to celem polityki mieszkaniowej jest zagwarantowanie zaspokojenia podstawowych potrzeb mieszkaniowych obywateli niezależnie od formy prawnej, na której podstawie jest ono przekazywane użytkownikowi. Może to być posiadanie mieszkania na własność, jego wynajem czy otrzymanie lokalu komunalnego.
W ramach drugiego idealno-typowego podejścia własność domów jest postrzegana przede wszystkim jako narzędzie do akumulacji majątku domowego na różne sposoby.
Przede wszystkim mieszkania są uważane za najważniejsze aktywa w portfelu gospodarstw domowych, a spłata raty kredytu hipotecznego jest postrzegana jako sposób na akumulację majątku. Tym samym wzrost cen nieruchomości i wpływów z czynszów jest traktowany nie jako koszt społeczny, ale jako potencjalne źródło dochodu. W tym podejściu posiadanie mieszkania często uznawane jest przez polityków za sposób na zmniejszenie nierówności dochodowych, zwiększenie przedsiębiorczości, a nawet zmniejszenie przestępczości i ograniczenie wykluczenia społecznego. W rezultacie polityka mieszkaniowa nakierowana jest na wsparcie zakupu nieruchomości mieszkaniowych, zwykle z wykorzystaniem kredytów hipotecznych. Nie jest to jednak cel autoteliczny, ale instrument do osiągnięcia różnych celów społecznych i gospodarczych. Podejście to najlepiej odwzorowywała amerykańska polityka mieszkaniowa z czasów prezydencji George’a W. Busha, którą można sprowadzić do cytatu: „Własność prywatna nie jest tylko dla kilku zamożnych kapitalistów; jest dla wszystkich”. Warto podkreślić, że implikacje tego stwierdzenia, wywodzące się z leseferystycznej analizy ekonomii neoklasycznej, nie ograniczają się do rynku mieszkaniowego, ale mają również wpływ na sposób realizacji polityki zabezpieczenia społecznego, polityki edukacyjnej i polityki rynku kapitałowego. Najlepszym lingwistycznym odzwierciedleniem tego podejścia do polityki mieszkaniowej jest tytuł amerykańskiej ustawy z 2003 roku, wprowadzającej dopłaty do wkładu własnego dla osób kupujących mieszkanie po raz pierwszy: American Dream Downpayment Assistance Act.
Polska polityka mieszkaniowa jest rozpięta pomiędzy tymi podejściami i próbuje podążać za oboma paradygmatami równocześnie, co skutkuje albo wprowadzeniem szkodliwych społecznie i kosztownych ustaw albo brakiem jakiejkolwiek polityki mieszkaniowej. Z jednej strony panuje bowiem odziedziczone po czasach socjalistycznych przeświadczenie, że mieszkanie jest przywilejem społecznym, a z drugiej strony przekonanie, że tylko mieszkanie własnościowe jest w stanie zapewnić wzrost majątku, podnieść stopę dzietności i obniżyć wykluczenie społeczne. W rezultacie paradygmat polskiej polityki mieszkaniowej jest wynaturzoną hybrydą powyższych modeli idealno-typowych i najlepiej oddaje go zdanie: mieszkanie własnościowe to zagwarantowane umową społeczną prawo każdego obywatela.
Efekty takiego podejścia polityków widoczne są na wielu płaszczyznach. Przykładowo zasób lokali komunalnych, choć wciąż wyższy niż w wielu państwach Europy Zachodniej, jest w Polsce wykorzystywany skrajnie nieefektywnie, ponieważ prawo do użytkowania takiego lokalu dostaje się dożywotnio i co więcej, przechodzi ono na kolejne pokolenia – zupełnie jak przy mieszkaniach własnościowych.
W rezultacie wiele lokali z zasobu gminnego użytkowanych jest przy minimalnym czynszu przez osoby o wysokich dochodach, często nawet przebywające za granicą i opłacające czynsz wyłącznie po to, aby nie stracić mieszkania na ewentualność powrotu.
Innym przykładem jest kwestia reprywatyzacji, która w Polsce – inaczej niż w większości krajów regionu – wciąż nie została rozstrzygnięta. Idealne rozwiązanie znalazła Estonia, która w latach 90. przeprowadziła na masową skalę restytucję majątku, a następnie zablokowała możliwość zgłaszania jakichkolwiek roszczeń.
Z paradygmatu polskiej polityki mieszkaniowej wynika jeszcze inny prawny ewenement – rozczłonkowanie prawa spółdzielczego. Jeszcze w poprzedniej dekadzie ponad 10 proc. zasobu nieruchomości było użytkowane zgodnie z prawem spółdzielczym, co dawało najwyższy odsetek w całej Unii Europejskiej. Obecnie jednak, wraz z zanikaniem spółdzielni, ta forma prawna ze względu na swoją złożoność stanowi poważny problem ograniczający efektywność zagospodarowania majątku mieszkaniowego. Lokale w ramach jednego budynku są użytkowane na podstawie spółdzielczego prawa lokatorskiego, spółdzielczego prawa własnościowego i zwykłego prawa własnościowego, co przy sprzedaży spółdzielni czy całego budynku generuje konflikty między lokatorami a nowymi właścicielami i często uniemożliwia utrzymanie części wspólnych w należytej kondycji.
Wszystkie te paradoksy polskiego rynku nieruchomościowego, u których źródła leży wewnętrznie sprzeczny paradygmat polityki mieszkaniowej, doprowadziły do sytuacji, w której mimo braku fizycznego niedoboru lokali mieszkalnych (ich liczba jest równa liczbie gospodarstw domowych), wciąż mamy w Polsce do czynienia z niedoborami mieszkaniowymi. Wiele lokali jest bowiem pustych ze względu na niejasność co do praw własności albo ze względu na fatalny stan nieruchomości. Co więcej, wiele rodzin musi w Polsce użytkować mieszkania stanowczo dla nich zbyt małe, podczas gdy ludzie samotni korzystają z mieszkań o bardzo dużych powierzchniach lub nawet utrzymują mieszkania komunalne wyłącznie „na wszelki wypadek”, nawet ich nie użytkując.
Efekty braku spójnej polityki mieszkaniowej widać też na rynku najmu. Prawo praktycznie nie chroni wynajmującego przed nieuczciwym najemcą.
To właściciel nieruchomości musi mu zapewnić lokal zastępczy, gdyby chciał przeprowadzić eksmisję. Nawet w sytuacji wygaśnięcia umowy, zniszczenia mienia lub nieopłacania czynszu. Oczywiście ma to na celu zapewnienie bezpieczeństwa najmującego, zbliżonego do tego, jakie miałby w razie zakupu mieszkania na własność. Efekt? W Polsce rynek najmu nigdy się nie rozwinął, zwłaszcza poza dużymi miastami, a relacja wysokości czynszów do dochodów jest nad Wisłą najwyższa w całej Unii Europejskiej. Ten absurd próbowano rozwiązać kolejnym absurdem – umową najmu okazjonalnego, która praktycznie w żaden nie chroni sposób najemcy, jest kosztowna i w rezultacie stała się martwym przepisem. W rezultacie państwo wprowadziło jeszcze umowę najmu instytucjonalnego, co doprowadziło do sytuacji, w której ta sama relacja regulowana jest na trzy różne sposoby.
Powyższe absurdy nie są wyłącznie reliktami okresu transformacji. Niespójność paradygmatu polityki mieszkaniowej widać także przy realizacji najnowszego projektu rządowego – Mieszkanie Plus. Jego wyjściowym celem, który wciąż uważam za priorytet polityki mieszkaniowej w Polsce, było zwiększenie w mniejszych miejscowościach podaży mieszkań na wynajem, wybudowanych w średnim standardzie i o niskich czynszach. Jednak w związku z pokutującym wśród polityków mitem własności program ten został wypaczony, umożliwiając „wynajem z dojściem do własności” [sic!]. Nie trzeba było długo czekać, aby oksymoron w wyrażeniu wygenerował sprzeczność w rzeczywistości i stał się zarzewiem napięcia między uczestnikami rynku mieszkaniowego. W maju w Białej Podlaskiej oddano do użytkowania 186 lokali na wynajem, teoretycznie z opcją „dojścia do własności”. Większość osób, która zgłosiła się po mieszkania od państwa, wybrała mieszkania na własność. Jak się jednak okazało w momencie udostępnienia lokali, były one w stanie deweloperskim i wymagały wykończenia. Co więcej, gmina nie miała odpowiednich regulacji, by móc przygotować umowy z dojściem do własności, więc zaoferowała te mieszkania wyłącznie pod wynajem. W rezultacie chętni otrzymali mieszkania na wynajem, które sami musieli wykończyć, i nie wiedzieli, czy i na jakich warunkach będą mogli uzyskać do nich prawo własności. Po namyśle spora część z długiej listy chętnych wycofała się ze skorzystania z oferty Mieszkanie Plus.
Przedstawiony obraz polityki mieszkaniowej spowodował, że patchworkowy model kapitalizmu mieszkaniowego w Polsce jest wysoce niestabilny i w najbliższym czasie będzie musiał ewoluować w kierunku jednego z dwóch modeli zachodnioeuropejskich – etatystycznego lub liberalno-korporacjonistycznego. Jest to zatem punkt bifurkacyjny dla ładu instytucjonalnego.
Znajdujemy się w momencie, w którym rząd musi zdecydować, w którym kierunku pójść z polityką mieszkaniową nie tylko w najbliższym roku, lecz także w okresie najbliższej dekady.
I ten wybór będzie najprawdopodobniej decydujący dla przyszłych pokoleń. Żaden z dostępnych wyborów nie jest jednak oczywisty i będzie wymagał znacznych zmian legislacyjnych, wysokich wydatków publicznych i trudnej do przeprowadzenia zmiany mentalności Polaków.
Naturalny dla Polski wydaje się model liberalno-korporacjonistyczny ze względu na jego zakorzenienie w micie własności i ze względu na wiele działań w zakresie polityki gospodarczej, które w ostatnich latach przybliżały polski ład instytucjonalny do tego charakterystycznego dla Irlandii czy Norwegii. Program stymulacji wzrostu podaży mieszkań oparty był na dopłatach do zakupu nowych lokali, dokonano zaostrzenia prawa budowlanego i urbanistycznego, podatki od nieruchomości były utrzymywane na relatywnie niskim poziomie, a rynek kredytów hipotecznych został uregulowany na wzór anglosaski. Kolejnymi krokami w stronę tego modelu powinno być: po pierwsze, wprowadzenie na szeroką skalę instrumentów ułatwiających zarządzanie majątkiem mieszkaniowym (odwrócone hipoteki, konsumpcyjne kredyty hipoteczne itd.), po drugie, uregulowanie kwestii praw własności do mieszkań, w tym zakończenie procesu reprywatyzacji, likwidacja spółdzielczych mieszkań lokatorskich, zmniejszenie ochrony obecnych użytkowników lokali komunalnych, zmniejszenie ochrony najemców i zastąpienie istniejących kilku umów najmu jedną liberalną, po trzecie, wprowadzenie zachęt dla inwestycji korporacyjnych w rynek mieszkań na wynajem, na przykład poprzez wprowadzenie na szeroką skalę spółek typu REIT.
Jednakże nawet po przeprowadzeniu proponowanych reform wciąż pozostaną dwa podstawowe problemy, których przezwyciężenie jest niezbędne do utworzenia w Polsce spójnego wewnętrznie modelu liberalno-korporacjonistycznego. Pierwszym z nich jest charakterystyczny dla wszystkich krajów postkomunistycznych niski stopień utowarowienia nieruchomości mieszkaniowych. Ludzie traktują domy i mieszkania jako dobra rodzinne lub ojcowiznę, zazwyczaj nie znając ich wartości rynkowej i nie rozważając ich sprzedaży, nawet w trudnej sytuacji finansowej. Co więcej, większość mieszkań w Polsce nigdy nie była przedmiotem obrotu rynkowego – była wyłącznie prywatyzowana, budowana czy przekazywana z pokolenia na pokolenie. W rezultacie alokacja mieszkań za pośrednictwem rynku jest nieefektywna, a zwiększenie subsydiowania zakupu nowych mieszkań czy wprowadzenie nowych instrumentów ułatwiających zarządzenie majątkiem mieszkaniowym będzie prowadzić wyłącznie do wzrostu cen nieruchomości i marż deweloperów. Wzrost cen nie powoduje bowiem wzrostu podaży lokali na rynku wtórnym lub też nie prowadzi do zmian preferencji konsumentów z wynajmu mieszkania na jego zakup i odwrotnie.
Bez utowarowienia nieruchomości mieszkaniowych wciąż będziemy mieć w Polsce sytuację, w której równocześnie cztery na dziesięć gospodarstw domowych żyje w lokalach zbyt małych na ich potrzeby, a wiele osób, zwłaszcza w podeszłym wieku, żyje samotnie w wartych często ponad milion złotych wielopokojowych mieszkaniach i domach.
Jedynym możliwym sposobem na utowarowienie lokali jest wprowadzenie podatku katastralnego, tj. podatku naliczanego od wartości nieruchomości. Mógłby on zastąpić dotychczasowe podatki od gruntu i od nieruchomości mieszkaniowych, nie prowadząc tym samym do zwiększenia łącznych obciążeń podatkowych Polaków. Jest to jednak rozwiązanie politycznie bardzo trudne do przeprowadzenia, gdyż oznacza wielokrotny wzrost obciążeń podatkowych dla samotnych emerytów mieszkających w centrach miast. Rozwiązanie to jest też trudne logistycznie, ponieważ wymagałoby utworzenia rejestru katastralnego, czyli oszacowania wartości wielu nieruchomości, które nigdy nie były przedmiotem rynkowej wymiany.
Drugim – równie poważnym – problemem, jaki polityka mieszkaniowa musiałaby przezwyciężyć, jest kwestia zabezpieczenia dobrostanu osób, które nie są w stanie kupić lub wynająć lokalu na wolnym rynku. Wymaga to dołączenia filaru „korporacjonistycznego” do już rozwijanego w Polsce filaru „liberalnego” tego modelu kapitalizmu mieszkaniowego. Na wzór skandynawski czy brytyjski Skarb Państwa musiałby zacząć budować na masową skalę (głównie z prefabrykatów) mieszkania komunalne i socjalne na wynajem i docelowo zwiększyć swój udział w polskim zasobie lokalowym co najmniej trzykrotnie. Dopiero wówczas osoby przegrywające rywalizację rynkową o mieszkania mogłyby liczyć na zaspokojenia swoich potrzeb przez państwo, a rynkowe ceny nieruchomości i najmu byłyby zakotwiczone w stawkach wyznaczanych przez podmioty publiczne. Takie działania w połączeniu z wypłatą roszczeń reprywatyzacyjnych kosztowałyby jednak państwo co najmniej jedną trzecią PKB i w związku z tym musiałyby zostać rozłożone na wiele lat, utrudniając realizację innych polityk – zdrowotnej, socjalnej czy zbrojeniowej.
Alternatywnym rozwiązaniem dla Polski jest model etatystyczny oparty na spółdzielniach budowlanych, lokalnym samorządzie i wysokiej regulacji rynku najmu i mieszkań spółdzielczych. Podążenie w tym kierunku, choć sprzeczne z rozpowszechnionym mitem własności, byłoby powrotem do trendów w polskiej polityce mieszkaniowej z lat 30. XX wieku. Wówczas Polska była europejskim liderem w budownictwie spółdzielczym – tak powstały liczne części warszawskiego Żoliborza czy Ochoty. Jednak powrót do przeszłości wymagałby daleko idących zmian legislacyjnych i wprowadzenia bardzo niepopularnych polityk – dopłat dla deweloperów do budowy mieszkań na wynajem po niskim czynszu, zaostrzenia warunków udzielania kredytów hipotecznych osobom prywatnym, zmniejszenia opodatkowania dochodów z czynszu i podniesienia obciążeń podatkowych dla właścicieli nieruchomości, a także regulacji opłat pobieranych za najem i wydłużenie średniego czasu wynajmu lokali jednemu podmiotowi.
Państwo polskie stoi obecnie przed wyborem, w którym kierunku rozwijać politykę mieszkaniową.
Do wyboru są dwie opcje – albo bardzo kosztowna liberalizacja polskiego rynku mieszkaniowego albo jego czasochłonne uspołecznienie, które stoi w sprzeczności z immanentną potrzebą Polaków do posiadania wszystkiego na własność.
Wybór ten nie jest łatwy, ale musi zostać dokonany, bo w przeciwnym wypadku nierównowagi na polskim rynku mieszkaniowym będą narastać, wywołując coraz to nowe i poważniejsze napięcia społeczne. Po 25 latach od transformacji polski rząd musi przestać stać w rozkroku i ponad partyjnymi podziałami wyznaczyć kierunek zmian w polityce mieszkaniowej na kolejne lata. Mam nadzieję, że jest to wykonalne.