More-Governmental Organisations

Drukuj

Trzeci sektor nazbyt uzależnił się od pieniędzy publicznych. Działalność gospodarcza nie była i nie jest popularna w sektorze. Widać też brak wsparcia od donatorów prywatnych. Stąd dla wielu organizacji kluczowe znaczenie mają dotacje publiczne. Część organizacji pozarządowych utraciła wręcz swój społeczny charakter, stając się instytucjami do pozyskiwania grantów i zarabiania pieniędzy.

Minęła dekada od uchwalenia w 2003 roku ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (UDPP). O jej skutkach dla organizacji pozarządowych w Polsce rozmawiali w redakcji wydawanego przez Instytut Spraw Publicznych kwartalnika „Trzeci Sektor”: Agata Dąmbska (Forum Od-nowa), Grzegorz Makowski (Fundacja im. S. Batorego), Tomasz Schimanek (Fundacja Akademia Rozwoju Filantropii) i Krzysztof Więckiewicz (Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej); dyskusję prowadził Marek Rymsza (redaktor naczelny pisma).

Na pierwszy rzut oka UDPP może kojarzyć się z drzewem. Dużym, rozrośniętym drzewem, które z daleka wygląda zielono, ale gdy podejdzie się bliżej, widać przeschnięte, zakręcone konary, które trzeba byłoby poobcinać, żeby drzewo „przejrzało”. UDPP, wraz z kolejnymi nowelizacjami, stała się bowiem zbiorem wszelkich regulacji dotyczących trzeciego sektora, a wciąż pojawiają się nowe pomysły, by coś do niej jeszcze dopisać. Trzy główne konary tego drzewa to jednocześnie trzy symbole ustawy: partnerstwo, 1% i wolontariat. Pierwszy symbol to partnerstwo na linii trzeci sektor-państwo, ale sprowadzone do poziomu relacji organizacji pozarządowych z samorządem lokalnym, bo partnerstwo organizacje-administracja rządowa leży nadal odłogiem. Mimo wszystko dekada stosowania przepisów ustawy dowiodła jednak, że zasada partnerstwa jest fundamentalna dla dobrego rządzenia. Drugi, rozpoznawalny społecznie symbol ustawy to mechanizm 1% w systemie PIT, do którego, zresztą, można mieć najwięcej zastrzeżeń. Trzeci symbol stanowi wolontariat, a konkretniej: uregulowanie spraw związanych z dobrowolną działalnością społeczną. Sformalizowanie pracy ochotniczej było potrzebne, choć w zbyt dużym stopniu polityka państwa traktuje zinstytucjonalizowany wolontariat jako formę przeciwdziałania bezrobociu; zwłaszcza dla młodych ludzi wolontariat często staje się erzatzem pracy zawodowej.

Po 10 lat stosowania przepisów UDPP można mówić o wykrystalizowaniu się polskiego modelu współpracy międzysektorowej. Jego ważnym elementem jest czytelne odwołanie się do określonej aksjologii. Udało się zoperacjonalizować wartości w postaci zapisanych zasad współpracy międzysektorowej: oprócz wspomnianego już partnerstwa są to jawność, suwerenność stron, efektywność i uczciwa konkurencja. Gorzej poszło z pomocniczością państwa. Polski model współpracy charakteryzuje bowiem dosyć instrumentalne traktowanie organizacji pozarządowych jako sprawnych realizatorów zadań publicznych. Konsultacje społeczne decyzji publicznych są, co prawda, również zapisane w ustawie, ale znacznie mniej je „obudowano” i bardzo słabo realizuje się je w praktyce. Trzecią wyróżniającą cechą polskiego modelu są lokalne programy współpracy: do 2010 roku jednoroczne, a obecnie także w formule wieloletniej. Kolejną cechą jest umiejętne włączenie do systemu współpracy organizacji związanych z kościołami i związkami wyznaniowymi, które w aspekcie działalności pożytku publicznego zostały zrównane w uprawnieniach z organizacjami pozarządowymi. Wreszcie dzięki UDPP na tle europejskim wyróżniamy się trybem współpracy. W Europie funkcjonują dwa alternatywne rozwiązania: tradycyjny tryb dotacyjny oraz przetargowy, gdzie organizacje non profit muszą konkurować z biznesem o zadania publiczne i środki na ich wykonanie. Polski system łączy pomysły z obu modeli, opierając mechanizm grantodawczy na konkursie ofert adresowanym do organizacji pozarządowych. Polskim novum jest też odpłatna działalność statutowa – nigdzie indziej nie spotykana. Warto podkreślić, że dla wielu działaczy społecznych z państw naszego regionu (Słowacja, Czechy i Węgry) polska ustawa z 2003 roku to niemal wzorcowy akt prawny.

Na UDPP trzeba patrzeć przez pryzmat rozwiązań finansowych, bo to one w głównej mierze kształtują relacje międzysektorowe. Koncentracja obu stron na aspekcie finansowym jest jednak przesadna. UDPP jest wygodna dla władz samorządowych, ponieważ pozwala zrzucić na organizacje pozarządowe część odpowiedzialności za zadania publiczne, a organizacjom zapewnia dostęp do funduszy publicznych. Daje też grupie organizacji posiadających status organizacji pożytku publicznego dodatkowe środki z 1%. W konsekwencji system zlecania zadań publicznych marginalizuje ideowe aspekty współpracy; liczą się przepływy finansowe. Oczywiście, współpraca wygląda raz lepiej, raz gorzej, ale zbyt często władze samorządowe po prostu spychają trudne problemy na organizacje.

UDPP nie należy przypisywać wszelkich funkcji w zakresie budowania społeczeństwa obywatelskiego. Kształtuje ona jedynie wycinek tej działalności. Stworzenie Rady Działalności Pożytku Publicznego spowodowało, że na poziomie rządowym zaczęła się toczyć dyskusja o trzecim sektorze. Później powstały inne ciała, jak Zespół Parlamentarny czy stała komisja sejmowa. Faktem jest, że po stronie administracji państwowej na szczeblu centralnym wola formalizowania współpracy na wzór pozarządowo-samorządowy nie istnieje, zaś formalizacja współpracy na poziomie samorządów poszła za daleko. Potrzebny jest więc złoty środek. W Polsce rozwój organizacji i współpracy międzysektorowej wynika po części z braku siły państwa. W latach 90. XX wieku organizacje powstawały, bo ludzie chcieli brać sprawy w swoje ręce, widząc słabość państwa. A teraz to państwo szuka organizacji i współpracy z nimi, dostrzegając własne ograniczenia. Jeżeli chcemy mieć społeczeństwo obywatelskie, to musimy zostawić mu pewną przestrzeń samodzielności. Zwłaszcza, że wchodzimy w fazę rozwojową, w której ruchy społeczne czy obywatelskie działania nieformalne zyskują na znaczeniu i zaczynają funkcjonować równolegle z grupami sformalizowanymi. Organizacje po prostu muszą to uznać, nie mają monopolu na reprezentowanie obywateli. Sprawa ACTA dosadnie pokazała, że ważny społeczny oddolny protest odbył się całkiem poza trzecim sektorem.

Sector of circle, wikibooks
Sector of circle, wikibooks

Niestety, pod rządami UDPP trzeci sektor nazbyt uzależnił się od pieniędzy publicznych. Działalność gospodarcza nie była i nie jest popularna w sektorze. Widać też brak wsparcia od donatorów prywatnych. Stąd dla wielu organizacji kluczowe znaczenie mają dotacje publiczne. Część organizacji pozarządowych utraciła wręcz swój społeczny charakter, stając się instytucjami do pozyskiwania grantów i zarabiania pieniędzy (przez ich płatny personel). Następuje też wewnętrzna polaryzacja sektora. Przykładowo, jedne organizacje posiadające status organizacji pożytku publicznego otrzymują po kilkanaście milionów złotych rocznie z odpisów z 1%, a inne – z takim samym statusem – ledwo wiążą koniec z końcem. W konsekwencji zainteresowanie statusem OPP jest stosunkowo niewielkie; posiada go jedynie co ósma organizacja pozarządowa. Organizacje uzyskują status OPP, aby korzystać z mechanizmu 1% i rezygnują z niego, gdy nie udaje się im pozyskać przychodów z tego tytułu. Z pewnością nie o taki efekt chodziło ustawodawcy.

Specyficzna jest sytuacja i pozycja fundacji. W Polsce jest jedynie kilka fundacji grantodawczych z prawdziwego zdarzenia, kilka prowadzi duże programy regrantingowe, a reszta to tzw. „fundacje żebracze”. Kiedy nie ma prywatnych źródeł finansowania, trudno oczekiwać, że organizacje nie będą się uzależniać od źródeł publicznych. Poprzez odpowiednie odpisy, zachęty, mechanizmy można by rozwinąć na dużo większą skalę sponsoring działań społecznych ze strony prywatnych firm i osób prywatnych.

Stopniowo rośnie liczba obywateli przekazujących organizacjom pożytku publicznego swój” 1%. Niestety, przy okazji umacnia się przekonanie, że wystarczy go przekazać, aby mieć „zaliczoną” działalność społeczną, co nie sprzyja budowaniu bazy członkowskiej stowarzyszeń. Pod względem kapitału ludzkiego niewątpliwie wzrosła liczba i stopień profesjonalizacji pracowników stowarzyszeń i fundacji, zmalała natomiast liczba wolontariuszy (tendencji tej nie odwrócił nawet Międzynarodowy Rok Wolontariatu). Wśród członków stowarzyszeń widać odpływ osób aktywnych. Z drugiej strony ustawa przyniosła uporządkowanie sytuacji wolontariuszy w organizacjach. Obecnie wolontariat to aktywność społeczna dająca doświadczenia i wymierne kompetencje, które można wykazywać w CV. Wolontariat się dywersyfikuje: jedni szukają w nim bezinteresownej służby potrzebującym, inni wspomnianych kompetencji i doświadczeń quasi-zawodowych.

Trzeci sektor drugiej dekady XXI wieku to inny sektor niż ten funkcjonujący w latach 90. XX wieku. Podlega on takim samym zmianom, co jego otoczenie, profesjonalizuje się, komercjalizuje. Świat spontanicznej aktywności obywatelskiej i pozarządowej chyba już nie wróci. Ustawa z 2003 roku z pewnością uporządkowała trzeci sektor i w porządku instytucjonalnym upodmiotowiła organizacje. Jest to efekt uboczny naszej kultury prawnej: jak ktoś nie ma „swojej” ustawy, praktycznie w sferze publicznej nie istnieje. Od 2003 roku pozycja organizacji w porządku instytucjonalnym rośnie. To także efekt unijnych programów operacyjnych i dostępu organizacji do funduszy (choć zaznaczmy, że korzysta z nich jedynie 5% najsilniejszych organizacji pozarządowych). Natomiast organizacji pozarządowych nie ma w dyskursie publicznym. Dla obywateli trzeci sektor to jedynie instytucje dobroczynne, jak Caritas, WOŚP, PCK, bo tylko takie podmioty są powszechnie znane i rozpoznawalne.

Organizacji pozarządowych nie kojarzy się z działalnością społeczną ponieważ stały się jedną z wielu grup interesu. Nie są zainteresowane wizerunkiem społecznym, bo wielu z nich chodzi o to, by mieć podpisany kontrakt z administracją na przyszły rok. Zwłaszcza organizacje branżowe, wyprofilowane na świadczenie specjalistycznych usług dla wąskich grup klientów, występując o środki publiczne, operują kategorią dobra wspólnego, ale reprezentują interesy znacznie węższe. Można to jednak traktować jako zachowania racjonalne: organizacje reprezentują swoich beneficjentów najlepiej jak potrafią. Przystosowują się po prostu do warunków, w których przyszło im funkcjonować.

UDPP warto było uchwalić, ale obecnie trzeba zacząć stopniowo ją „odchudzać”. Przyniosła ona cenne doświadczenia w zakresie współpracy międzysektorowej; stworzony też został system ewaluacyjno-monitoringowy tej współpracy. UDPP to jedyna polska ustawa, która ma w sobie wpisany stały mechanizm ewaluacji ex post w postaci corocznych sprawozdań i jest on konsekwentnie realizowany. Ustawa ma swoje wady: wtłoczyła organizacje na tory prowadzące do uzależniania się od władz samorządowych i instytucji rządowych, a przede wszystkim od ich środków, co powoduje utratę niezależności. Ale stworzyła też ramy współpracy, upodmiotowiające organizacje w relacjach z administracją. UDPP została, podobnie jak wiele innych ustaw, skrojona za szeroko. Narzuciła kanon myślenia o sektorze pozarządowym, który wiąże się z ukierunkowaniem organizacji na pozyskiwanie pieniędzy publicznych. Upowszechniła podejście, że jako obywatele współpracujemy z administracją publiczną poprzez trzeci sektor. Ten model nie uwzględnia, że mogą być ludzie, którzy chcą współpracować z instytucjami samorządowymi bez pośrednictwa NGO’sów. UDPP zrobiła jednak wiele dobrego w warstwie edukacyjnej: wypromowała określony sposób myślenia o obywatelu, społeczeństwie obywatelskim, władzy publicznej.

Każdy, nawet najlepiej przygotowany akt prawny to trochę „skórka za wyprawkę”. Interwencja w życie społeczne za pomocą regulacji prawnych przynosi ze sobą nie tylko skutki zamierzone, ale i skutki uboczne. Myślenie, że może ich nie być, to utopia.

Materiał przygotowali: Agata Dąmbska (Forum Od-nowa) i Marek Rymsza (Instytut Spraw Publicznych)

Pełny zapis dyskusji: Jaki bilans ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie?”, „Trzeci Sektor” 2013, nr 30.

Czytaj również
O autorze
*
Forum Od-nowa
Niezależna organizacja pozarządowa o charakterze think tanku, projektująca zmiany systemowe, założona w styczniu 2011 roku.